新农村建设与经济法创新思路初探
内容提要:
新农村建设是我国“国民经济和社会发展第十一个五年规划”所提出的核心内容之一。以经济建设为核心内容，新农村建设涵盖了农村的民主政治、经济、文化以及自然环境保护等多个方面，它为理论界和实务界都提出了新的研究论题。其中，在法律领域的一个新问题主要是经济法制度创新。按照新制度经济学的理论，新农村建设在经济法制度创新的思路上应该“从经济政策到以经济法律”、“从强制性制度变迁到诱致性制度变迁”、“从关系经济到契约经济”三方面的转变。
新农村建设是我国“十一五规划”提出的重要政策目标之一，其内容涵盖了政治、经济、文化以及自然环境保护等多个方面，它为理论界和实务界都提出了新的研究命题。其中，在法学研究领域主要是经济法的制度和理论的创新。因为，一方面，新农村经济建设是国家对国民经济实行宏观调控的又一重要政策措施，它与经济法“协、调政府经济管理活动”的本质功能具有内在契合性；另一方面，前述两个基本文件所阐述的新农村建设措施与以往我国关于农村建设的各项政策相比又存在许多新的变化，这些变化客观上对经济法和及相关理论研究提出了创新要求。由于新农村建设是当代中国的一场伟大的制度变迁，因而关注新农村建设背景下的经济法创新具有重大现实意义。本文将从我国实际出发，运用新制度经济学的理论和方法，就新农村建设与经济法制度创新问题从以下三个方面提出我们的观点，以期抛砖引玉。
一、新农村建设与经济法制度创新：从经济政策到经济法律
（一）我国农村经济建设历程中的“重政策、轻法律”
在农村经济建设的问题上我国历来有“重政策、轻法律”的传统，例如改革开放以来我国政府所推动的农村经济建设大致可分为两个阶段，一是上世纪80年代农村家庭承包经营制度的确立和改革；二是近年来针对“三农”问题所提出的新农村建设。然而对于这两次农村经济建设运动的划分标志和执行依据，无论理论界还是实务界都普遍认为是此间中央政府所出台的若干个带有“纲领性”的“中央一号文件”，而不是涉及农业经济的产业规划法、土地管理法或者其他相关的经济法律制度。上述现象在新农村建设中仍未改变——从“十一五规划”出台以来，各界媒体都对新农村政策进行了广泛的宣传，但主要关注点都集中于“政策内容的解读”以及“政治意义的阐释与重述”，而对于新农村经济建设不可或缺的《农业法》、《农村土地承包法》、《农业机械化促进法》、《农业技术推广法》等法律却鲜有媒体关注，更无所谓从专业的角度来探讨是否需要对相关法律进行改革。由此可见，依靠经济政策来指导和促进经济增长已经成为我国农村经济建设历程中的一种“路径依赖”。但是我们认为，有必要对传统“重政策、轻法律”的制度供给思路进行反思和检讨。
首先，以经济政策为主要制度依据容易导致“农村经济建设运动化”。在计划经济时代，我国的经济建设偏好于运用经济政策的手段通过由上到下的层层发动来推进，但是此模式一是容易影响理性思维，导致“运动热情”下为追求业绩而忽视客观经济规律；二是容易忽视参与主体的个体利益需求，从而削弱政策制度的激励功能；三是不利于经济建设的可持续发展，“运动热情”高涨之后相伴随的往往是劳动热情的急剧下降。在这个问题上韩国近30年来的农村建设经验可以给我们一定的启示[1].
其次，政策的“制度解释空间”大于法律，由此容易导致政策实施过程的路径偏差。以政策来推动和协调新农村建设虽然可以缩短制度变迁中的“时滞”，但是政策经过地方各级政府“结合地方实际”的层层“落实”、“贯彻”和“细化”，实施机制被复杂化了，再加上此过程中地方政府作为“有限理性个体”和“机会主义个体”的影响（所谓“上有政策、下有对策”就是这种状况的反映），政策最后的实现效果往往并不符合制订者的初衷。
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